Erfahrungen noch rar gesät
Der neue kommunale Haushalt will eine an der Wirkung orientierte Steuerung des Verwaltungshandelns. Werkzeuge hierfür sind Ziel- und Kennzahlensysteme. Deren Entwicklung erfordert tief gehende Kenntnisse über die „Produkte“ einer Kommune.
Die Einführung des neuen Haushalts- und Rechnungswesens wird in vielen Kommunen mit der Umstellung auf die doppelte Buchführung (Doppik) gleichgesetzt. Sobald die Kameralistik als kommunales Buchführungssystem abgelöst ist, gilt der Reformprozess als bereits abgeschlossen. Mit den Möglichkeiten, die der doppische Haushalt bietet, verfolgt der Gesetzgeber jedoch weit höhere Ziele. Haushaltsplan und Jahresabschluss sollen zukünftig aufzeigen, welche Ziele unter welchem Einsatz von Leistungen und Ressourcen in einem klar definierten Betrachtungszeitraum erreicht werden sollen beziehungsweise erreicht wurden.
Im neuen kommunalen Haushalt stehen somit die Wirkung und das Ergebnis des Verwaltungshandelns im Mittelpunkt des politischen Beratungs- und Steuerungsprozesses. Deshalb sind in den Haushaltsplanberatungen Zielvereinbarungen zwischen Rat und Verwaltungsführung zu treffen und vertraglich zu fixieren. Dieses Steuerungskonzept wird als Kontraktmanagement bezeichnet. Hierbei handelt es sich um ein zentrales Instrument der Ergebnissteuerung, das beim Aufbau einer dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur in öffentlichen Verwaltungen – ähnlich der in privatwirtschaftlichen Unternehmen – eine entscheidende Rolle spielt.
Die bisherige Praxis im bundesweiten Umstellungsprozess zeigt, dass die doppischen Haushaltspläne der ersten Generation in den meisten Fällen nur sehr unscharf formulierte Zielvereinbarungen zwischen der Politik und der Verwaltungsführung ausweisen. Ein klassisches Beispiel für ein zur Steuerung nicht brauchbares Ziel lautet: „Die Wartezeit im Sozialamt soll verkürzt werden“. Eine Zielerreichung kann im genannten Fall bestenfalls subjektiv wahrgenommen werden, jedoch lässt sie sich nicht plausibel belegen. Es wird deutlich, dass die definierten Ziele besondere Anforderungen erfüllen müssen, um sinnvoll zur Steuerung beitragen zu können.
Das entscheidende Kriterium eines Ziels ist seine Messbarkeit. Ist diese nicht gegeben, bleibt die Frage offen, ob die gewünschten Wirkungen auch tatsächlich erreicht wurden. Beim Prozess des Messbarmachens von Zielen spricht man von deren Operationalisierung. Um Ziele zu operationalisieren, sind sinnvolle quantitative und qualitative Messgrößen im Haushaltsberatungsprozess für den neuen kommunalen Haushalt zu vereinbaren, die zielbezogen und steuerungsrelevant sind. Diese Messgrößen werden als Kennzahlen bezeichnet. Sie geben den Zielerreichungsgrad an und liefern somit Aussagen über die Effizienz von Verwaltungsmaßnahmen. Durch die frühzeitige Gewinnung von Hinweisen darüber, ob die Erreichung eines Zieles gefährdet ist, soll der Verwaltungsführung die Möglichkeit gegeben werden, rechtzeitig geeignete Maßnahmen zur Nachsteuerung in die Wege zu leiten.
Ebenfalls von entscheidender Bedeutung ist der zeitliche Rahmen, in dem ein vereinbartes Ziel erreicht sein muss. Deshalb ist ein Vergleichszeitraum zu definieren. Nach der Operationalisierung könnte das oben genannte Ziel dann wie folgt lauten: „Die durchschnittliche Wartezeit im Sozialamt soll pro Kunde innerhalb eines Jahres kostenneutral um 10 % reduziert werden.“ Bei dieser Zielformulierung sind sowohl Ergebnis- als auch Aufwandsgrößen benannt. Auch der Betrachtungszeitraum ist genau definiert. Die Kennzahl zur Messung des Erfolges wäre das Ergebnis aus der jährlichen Gesamtwartezeit geteilt durch die Anzahl aller Kunden. Durch Kennzahlen lassen sich Sachverhalte entweder direkt oder indirekt abbilden. Besonders leicht zu interpretierende Kennzahlen weisen sich durch einen hohen Härtegrad aus. Je klarer die Rückschlüsse durch die Deutung einer Kennzahl werden, desto „härter“ ist eine Kennzahl. Von einer Kennzahl im engeren Sinne spricht man also, wenn zwischen dem abzubildenden Sachverhalt und der Kennzahl ein direkter, kausaler Zusammenhang besteht. Besteht ein solcher direkter Zusammenhang nicht, muss eine vermutete, plausible Beziehung zwischen dem abzubildenden Sachverhalt und der Kennzahl hergestellt werden. Die so ermittelte Messgröße wird als Indikator bezeichnet. Ein Indikator ist somit eine Kennzahl, deren Härtegrad als besonders „weich“ einzustufen ist.
Auch wenn Erfahrungswerte bei der Entwicklung von ziel- und kennzahlengestützten Steuerungssystemen in Kommunalverwaltungen bisher noch rar gesät sind, kristallisieren sich bereits erste Empfehlungen heraus: Über die Einhaltung der im neuen kommunalen Haushalt definierten Zielvereinbarungen zwischen Rat und Verwaltung ist bezüglich Ressourcen und Zielerreichungsgraden im Rahmen eines standardisierten Berichtswesens unterjährig sowie im Rahmen des Jahresabschlusses an die politischen Gremien zu berichten. Eine Steuerung allein auf der Basis einzelner Kennzahlen ist dabei nicht möglich. Damit es nicht zu Fehlinterpretationen kommt, sind die reinen Zahlen näher zu erläutern. Im Sinne einer wirkungsorientierten Steuerung müssen die Erläuterungen auch qualitative Aspekte berücksichtigen.
Aussagekräftige Berichte können somit nicht allein aus der Finanz-Software gewonnen werden. Vielmehr bedarf es einer umfassenden Aufbereitung durch das Controlling. Zudem ist eine termingerechte Informationsversorgung sicherzustellen. Bereits im Vorfeld sollten deshalb mehrere Zeitpunkte festgelegt werden, zu denen berichtet wird. Die Termine sollten über die Jahre hinweg möglichst immer im selben Zeitraum liegen, um eine jahresübergreifende Vergleichbarkeit zu schaffen.
Während sich für einige Produkte problemlos eine Vielzahl sinnvoller operationaler Ziele mit den dazu gehörigen Kennzahlen finden lässt, gibt es Produkte, für die nur schwer oder keine entsprechenden Daten entwickelt werden können. Deshalb kann es sinnvoll sein, dass dieser Entwicklungsprozess schrittweise erfolgt. Da die Entwicklung von Zielen und Kennzahlen tief gehende Kenntnisse über die Inhalte und Abläufe der verschiedenen Produkte einer Kommunalverwaltung erfordert, sollte jeder Mitarbeiter dazu aufgerufen werden, Vorschläge für operationale Ziele und die entsprechenden Kennzahlen zu liefern.
Die Bildung von interkommunalen Arbeitskreisen könnte die Entwicklung zusätzlich vorantreiben. Außerdem könnten mithilfe einer zentralen, für jedermann leicht zugänglichen Ansammlung von Arbeitsergebnissen in Form einer Datenbank Erkenntnisgewinne adressatengerecht weitervermittelt werden.
Dieser Artikel ist in der Fachzeitschrift der gemeinderat / Ausgabe 12/2008 erschienen. Zum Lesen der Pdf-Version des Artikels benötigen Sie den Adobe Acrobat-Reader®. Diesen können Sie hier kostenlos herunterladen.
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